Histórico do Orçamento Público no Brasil

Em recentes estudos na obra bibliográfica “Orçamento Público, Administração Financeira e Orçamentária e Lei de Responsabilidade Fiscal, de autoria do professor Augustinho Paludo (2011: páginas 23/27), anotamos e notamos acerca do histórico orçamento público no Brasil.

Como podemos observar nas páginas que se seguem escritas pelo ilustre professor, em que tenho minha admiração, e outros autores citados e legislação aplicável, inclusive e principalmente à Constituição Federal: “o primeiro orçamento teria sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830.

É importante destacar que na administração pública o orçamento é obrigatório, uma vez que a maioria das cifras (dinheiro) nele contidos são derivados de tributos pagos pela sociedade e carreados para os cofres públicos. Assim, planejar para só depois executar e executar e só depois controlar as contas públicas, tem que acontecer maior envolvimento dos cidadãos. Conscientizamos para participação mais efetiva quando houver audiências públicas sobre assuntos que envolvem a temática orçamento público.

A seguir os estudos que compartilhamos no espaço Blog Edmilson de Paula, da obra bibliográfica e a autoria já mencionadas, para acompanhamento desde quando e os caminhos percorridos na história: planejamento e execução orçamentária.

As mudanças no processo político brasileiro, ocorridas ao longo de seus quinhentos anos de história causaram impacto imediato nos arranjos constitucionais que balizam o processo orçamentário. De acordo com Claudiano Albuquerque, Márcio Medeiros e Paulo H. Feijó, a história da evolução do orçamento público está intimamente ligado à evolução das instituições democráticas, à ampliação da complexidade da economia e aos avanços dos conhecimentos.

James Giacomini, ao tratar da história do orçamento público no Brasil, ensina que ainda no período colonial, a Inconfidência Mineira tentou conquistar a soberania, para o país, usando como motivação o descontentamento em face das disposições tributárias emanadas de Portugal – as autoridades fizeram abordar o movimento comprovado que havia mais disposição em fugir do fisco português e menos consciência política em prol da independência da colônia.

Regis de Oliveira, resumidamente, ensina sobre o orçamento no Brasil: A Constituição do Império, de 1824, fazia menção ao orçamento. A primeira Constituição Republicana de 1891 determinava que o Congresso Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro. A Constituição de 1934 dele cuidou em seção específica e a de 1937 transformou-o em ato administrativo. Renasce o orçamento na constituição de 1946. Competia ao Congresso Nacional com a sanção do Presidente da República, votar o orçamento. O congresso votava o orçamento e o presidente o sancionava. Com os novos ventos, passa o orçamento a ser visto não mais como peça orçamentária, mas como um programa de governo, através do qual havia de se demonstrar não apenas a elaboração financeira, mas também a orientação do governo.

Com a vinda da corte portuguesa ao Brasil D. João VI iniciou uma sistema organizacional nas finanças brasileiras, e com a abertura dos portos tornou-se necessário organizar também a cobrança de tributos.

Na constituição de 1824, instituiu-se a obrigatoriedade do orçamento formal por parte das instituições do período imperial. Para James Giacomini “o primeiro orçamento teria sido, então aquele aprovado pelo Decreto Legislativo de 15/12/1830”.

A constituição de 1891 trouxe relevante modificação na distribuição das competências em relação à elaboração do orçamento, que passou a ser do Congresso Nacional – mas essa elaboração era feito com o auxílio do Ministério da Fazenda. Nessa Constituição foi instituído um Tribunal de Contas.

James Giacomini continua relatando: Em 1922, por ato do Congresso Nac ional foi aprovado o Código de Contabilidade da União. Tal norma e seu regulamento logo baixados constituíram importante conquista técnica, pois possibilitou ordenar toda a gama imensa de procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis, patrimoniais etc., que já caracterizavam a gestão em âmbito federal.

O federalismo e a autonomia dos estados cederam espaço à centralização da maior parte das funções públicas na esfera federal. Essa situação nova apareceu na Constituição de 1934. Nessa Constituição, o tema orçamento, ganhou notoriedade e a competência para elaboração da proposta orçamentária anual era do Presidente da República, mas tecnicamente continuada sendo organizada pelo Ministério da Fazenda.

A Secretaria de Orçamento Federal, ao abordar o tema Histórico das Atividades Orçamentárias, relata os fatos desse período:

Em 1926, através de uma reforma na Constituição foi finalmente realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo, o que já acontecia na prática. A competência transferida ao Executivo foi confirmada posteriormente pela Constituição de 1934, depois da Carta Política de 1936 e afinal normatizada pela Constituição de 1946. Em 1936, importantes inovações foram introduzidas na proposta orçamentária que representou a Lei nº 284, de 28 de outubro de 1936, que veio consolidar essas inovações. Logo em seguida, houve a histórica exposição de motivos de 16 de junho de 1937, do Conselho Federal do Serviço Público Civil ao Executivo, que propôs modificações da técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão especializado, incumbido de tratar os problemas orçamentários do governo federal. Assim, a Carta Política de 10 de novembro de 1937 admite na estrutura burocrática do governo federal um departamento de administração geral e a Lei nº 579 de julho de 1938, em seu art. 3º assim se expressa: “Até que seja organizada a divisão de orçamento a proposta orçamentária continuará a ser elaborada pelo Ministério da Fazenda com a assistência do DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público.

No entanto, a proposta orçamentária continuou sendo coordenada pelo Ministério da Fazenda até 1945 – quando então foi estruturada a divisão do serviço público (DASP), que passou a coordenar a elaboração da proposta orçamentária até 1964.

Com a Constituição de 1946, o orçamento ganhou nova roupagem, com uma característica de “tipo misto”, pois o Executivo elaborava o projeto de lei e encaminhava-o para votação no Legislativo. Os princípios básicos da unidade, universalidade, exclusividade e especialização eram observados (noutro texto faremos os estudos mais aprofundados dos Princípios Orçamentários), além de evidenciar de forma mais clara o papel do tribunal de contas.

A Lei nº 4.320/1964 foi promulgada como o compromisso de consolidar a padronização de procedimentos orçamentários para todos os níveis de governo. Além da classificação da despesa por unidade administrativa de elemento de despesa, essa lei adotou a classificação econômica e a funcional, e estabeleceu as bases para implantação do orçamento-programa. A Lei nº 4.320/1964, também institui normas gerais de Direito Financeiro e Plano de Conta Único para Administração Pública Federal, Estadual e Municipal.

Na Constituição de 1967 existia previsão de uma política de emissão de títulos públicos a ser regulamentada por lei específica. Na ausência dessa regulamentação, o governo usou Decretos-leis. Nesse ano, o Decreto-lei nº 200 definiu o planejamento como um dos princípios fundamentais de orientação das atividades da administração federal, sendo o orçamento programa anual entendido como um dos instrumentos básicos. Essa concepção, que associa planejamento e orçamento como eles de um mesmo sistema, foi reforçada na Constituição Federal de 1988, que tornou obrigatória a elaboração de planos plurianuais, os quais abrangem as despesas de capital e demais programas de duração continuada, bem como orientam a elaboração da Lei Orçamentária Anual.

O Ministro do Planejamento e Coordenação Geral, através da Portaria nº 20, de 02 de março de 1971, alterada pela Portaria nº 46, atribuiu à subsecretaria de Orçamento e Finanças, atual Secretaria de Orçamento Federal, o papel de órgão central no processo de elaboração orçamentária.

O período de 1971 a 1988 não apresentou alterações significativas em relação ao Orçamento Público Federal, no entanto, o agravamento da crise econômica abria espaço, e, ao mesmo tempo, exigia mudanças na condução econômica e, indiretamente, no orçamento.

De acordo com James Giacomoni “em outubro de 1988, o País recebeu sua sétima Constituição. Desde as primeiras discussões, o tema orçamentário mereceu grande atenção dos Constituintes, pois era visto como símbolo das prerrogativas parlamentares perdidas durante o período autoritário.

A Constituição Federal atual relaciona dois pontos importantes na questão orçamentária. O primeiro é a devolução ao Legislativo da prerrogativa de propor emendas ao Projeto de Lei Orçamentária nas questões de despesas. O segundo é a obrigatoriedade que tem o Executivo de encaminhar ao Legislativo Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias.

A Constituição Federal de 1988 reorganizou a distribuição de competências no processo orçamentário, que podem ser analisadas em três aspectos:

I – inciativa de recuperar o planejamento na administração pública brasileira, através da integração entre planejamento e orçamento, mediante a criação do Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

II – consolidação do processo de unificação orçamentária. A União reuniu no orçamento anual os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das empresas estatais.

III – resgate da competência do Poder Legislativo para tratar de matéria orçamentária. A participação do Legislativo passou a abranger todo o ciclo orçamentário, desde a aprovação do plano plurianual, as orientações na lei de diretrizes orçamentárias, até a autorização das despesas na Lei Orçamentário Anual.

Dois pontos merecem destaque:

1 – na parte técnica, a Secretaria de Orçamento Federal do MPOG (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) vem aprimorando conceitos e classificações, além da instituição de meios de gestão eletrônica do processo de captação da proposta orçamentária (SIOP), acompanhamento da execução e dos pedidos de créditos adicionais através do SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentários que atua integrado com o sistema SIGPLAN – Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual.

2 – na parte legal, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe uma mudança cultural para os gestores públicos ao exigir gestão responsável, equilibrada e transparente, visando identificar e corrigir desvios capazes de afetar as contas públicas e primando pelo equilíbrio entre receitas e despesas de forma a garantir o cumprimento da meta de superávit primário estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Essa Lei Complementar nº 101/2000 estabeleceu limites para as despesas com pessoal, para o endividamento e a contratação de operações de crédito; ampliou o horizonte para o cálculo e projeção das receitas e despesas; operações de crédito, entre outras, como forma de garantir transparência e dar mais credibilidade ao montante dos valores contidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual.