Instrumentos básicos de planejamento na administração pública brasileira

Considerações Iniciais

O processo de planejamento nos municípios brasileiros se dá por meio de um conjunto de instrumentos, tais como: o Plano Diretor do Município, o Programa de Governo, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

                Estudamos e pesquisamos a obrigatoriedade (legalidade) do planejamento à execução das políticas públicas aprovadas pela sociedade quando ocorrem as eleições para os entes federativos: União, Estados e Municípios dos Poderes Executivo e Legislativo. São nas eleições por meio dos debates, campanhas e resultados eleitorais que são aprovados quais as necessidades e interesses sociais da população brasileira.

                Apoiamos nossos estudos e pesquisas em fundamentações legais e teóricas. Nas fundamentações legais: Constituição Federal de 1988 (artigos 182 e 165); Lei 10.257/2001, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, estabelecendo as diretrizes gerais da política urbana (artigos 39 a 41). Lei 4.320/1964, que estatuí normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle de orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.  As fundamentações teóricas: Controladoria e Governança na Gestão Pública; SLOMSKI, Valmor; São Paulo: Atlas, 2005. Contabilidade Pública na Gestão Municipal; ANDRADE, Nilton de Aquino; São Paulo: Atlas, 2006. Administração, Orçamento e Contabilidade Pública; JUND, Sérgio; Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. Orçamento e Contabilidade Pública; CARVALHO, Deusvaldo; Rio de Janeiro: Elsevier, 2010. A Nova Contabilidade Aplicada ao Setor Público; SILVA, Valmir Leôncio da; São Paulo: Atlas, 2013.

                No próximo texto, pretende-se tratar dos programas de governo da administração pública brasileira na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Constituição Federal de 1988

                A Constituição Federal de 1988, no seu capítulo II Das Finanças Públicas, da seção II Dos Orçamentos, no seu artigo 165 e os seus correspondentes parágrafos e incisos obrigaram à elaboração dos orçamentos, nos termos a seguir.

Art. 165. Leis de Iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o Plano Plurianual; II – as Diretrizes Orçamentárias e; III – os Orçamentos Anuais.

Parágrafo primeiro – A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Parágrafo segundo – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Orientará a elaboração da lei orçamentária anual. Disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agencias financeiras oficiais de fomento.

Parágrafo terceiro – O Poder Executivo publicará até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o relatório resumido da execução orçamentária.

Parágrafo quarto – Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Parágrafo quinto – A Lei Orçamentária Anual compreenderá:  I – o orçamento fiscal referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II – o orçamento de investimento das empresas em que a União direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a elas vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Parágrafo sexto – O Projeto de Lei Orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

                No artigo 182, do capítulo II Da Política Urbana, na Constituição Federal de 1988 preconizou: A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. No seu parágrafo primeiro diz que o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

                A Constituição Federal de 1988, conforme mencionados os ditames legais da seção dos orçamentos, pode-se claramente observar que na administração pública brasileira, o planejamento de seus programas e ações é obrigatórios, na forma da lei. Ressaltamos que nos estados e nos municípios seguem o que diz a Constituição Estadual e Lei Orgânica Municipal, respectivamente, não sobrepondo a carta maior de 1988.

                Para os municípios com mais de 20 mil habitantes, tem ainda a obrigatoriedade na elaboração do Plano Diretor, que deverá estar incorporado aos demais instrumentos básicos de planejamento, ou seja, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. A seguir, então, de uma maneira mais aprofundada passamos estuda-los, iniciando-se pelo Plano Diretor para os municípios.

Plano Diretor

                A Lei 10.257/2001, que regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, estabelecendo as diretrizes gerais da política urbana. No seu capítulo III do Plano Diretor, dos artigos de 39 a 41 que mencionamos diz:

Art. 39 A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, a justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no artigo segundo desta lei.

 Art. 40 O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

Parágrafo primeiro – O Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

Parágrafo segundo – O Plano Diretor deverá englobar todo o território do município como um todo.

Parágrafo terceiro – A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

Parágrafo quarto – No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo Municipais garantirão: I – a promoção de auditorias públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos.

Art. 41 O Plano Diretor é obrigatório para cidades: I – com mais de vinte mil habitantes; (…).

                SLOMSKI (2005: pag. 43), faz à citação de BONDUSKI ET AL. (2003), é no plano diretor que está o projeto da cidade que queremos. Ele diz quais os objetivos a serem alcançados, em cada área da cidade e, para, viabilizá-los, identifica instrumentos urbanísticos e ações estratégicas que devem ser implementados. Ele orienta as prioridades de investimentos da cidade, ou seja, indica as obras estruturais que devem ser realizadas. O Plano Diretor regulamenta os instrumentos criados pelo Estatuto da Cidade e indica em que lugares da cidade eles podem e devem ser aplicados.

                Entendemos que o Plano Diretor, como a legislação própria manda, é parte integrante dos instrumentos básicos do planejamento público que deve ir se juntar com os demais planos, que na sequencia estudaremos.

                Planejar requer a decisão por antecipação à ocorrência de eventos, organizando, de forma racional, as ações que serão realizadas, os recursos que serão alocados e o tempo necessário para execução das tarefas.

                Os Poderes Executivo e Legislativo, por ordem legal tem de garantir a participação dos munícipes quanto à elaboração, aprovação, execução e controle, uma vez que sua aplicação na sua grande maioria dependerá dos recursos públicos derivados de tributos pagos pela sociedade. Desse modo, sugere-se que os munícipes procuram na prefeitura municipal, para àquelas cidades com mais de vinte mil habitantes, no seu respectivo órgão público responsável o cumprimento dessa lei, fazendo-se por exercer o direito garantido de cidadania.

Plano Plurianual

                O Plano Plurianual é o primeiro instrumento legal de planejamento. Ele surgiu antes mesmo dos seus chefes do Poder Executivo ser eleitos, pois são através das suas propostas debatidas durante as campanhas eleitorais, e, de onde sairá o vencedor em que souber explicar melhor as políticas públicas de interesses sociais. Daí que se escreverão expressas na forma de lei, todas as propostas de governo, os programas e projetos relacionados aos investimentos, gastos, serviços públicos, obras públicas, que necessitarão de ser realizadas e que ultrapassem um exercício financeiro. Exercício financeiro coincidirá com o ano civil, que vai de 1 de janeiro a 31 de dezembro.

                Outra vez reforçou SLOMSKI (2005), que é no Plano Plurianual (PPA) o programa de governo dito no calor da campanha eleitoral, agora expresso em programa, com os objetivos, com a definição do órgão responsável por sua execução e eventuais parcerias, com valores propostos para o quadriênio, indicando-se a fonte de recursos e as categorias econômicas da despesa que fará frente ao atendimento daquele programa, com metas a serem alcançadas e indicadoras para aferição do atingimento da meta.

                Programa é tudo que representa o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual.

                O Plano Plurianual, segundo ANDRADE (2006), leciona que é um programa de trabalho elaborado pelo Executivo para ser executado no período correspondente a um mandato político, a ser contado a partir do exercício financeiro seguinte ao se sua posse, atingindo o primeiro exercício financeiro do próximo mandato. É a transformação, em lei, dos ideais políticos divulgados durante a campanha eleitoral, salientando os direitos sociais.

                O Plano Plurianual – PPA, estabelece de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada.

Para melhor entendimento, apresentamos conceitos, como seguem:  Diretrizes: linhas gerais de ação estipuladas em consonância com as politicas definidas, tendo em vista o atingimento dos macro objetivos relacionados à materialização de tais políticas. As diretrizes balizam o caminho a ser percorrido num determinado período de tempo, com vistas a atingir os resultados mais expressivos visados pela ação governamental. Objetivos: resultados concretos que se pretendem obter e manter por intermédio de um certo empreendimento considerado no seu global e não apenas em relação à parte que será executada num determinado ano. Metas: representa o desdobramento do objetivo em termos quantitativos dentro de um determinado período de tempo. (SILVA, 2013: pag. 34).

O Plano Plurianual – PPA, segundo o ilustre professor CARVALHO, Deusvaldo (2010: pag. 32),  é doutrinamente conhecido como o planejamento estratégico de médio prazo da administração pública brasileira.

De acordo com o Manual Técnico de Orçamento, da Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, os princípios básicos que norteiam o Plano Plurianual são: identificação clara dos objetivos e prioridades do governo; integração do planejamento e do orçamento; promoção da gestão empreendedora; garantia da transparência; estímulo às parcerias; gestão orientada para resultados; organização das ações de governo em programas.

Lei de Diretrizes Orçamentárias

                Como o que já foi estudado anteriormente, de acordo o Plano Plurianual o Poder Executivo escreverá o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que compreenderá as metas e prioridades da administração pública (federal, estadual, distrital e/ou municipal), incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Esse projeto de lei orientará a elaboração da lei orçamentária anual; disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá sobre a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Exemplos de agências financeiras de fomento: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES; Banco do Nordeste; Caixa Econômica Federal, etc.

                A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), então veio para ser um importante instrumento de conexão entre o plano estratégico as ações governamentais (PPA) e o plano operacional a ser executado (orçamento anual).

Lei Orçamentária Anual

                A Lei Orçamentária Anual compreende a programação das ações a serem executadas, visando à viabilização das diretrizes, objetivos e metas programadas no Plano Plurianual, buscando a sua concretização em consonância com as diretrizes estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

                Como já foi destacado nas fundamentações legais, a Lei Orçamentária Anual, de inciativa do Poder Executivo, conterá a previsão da receita e a fixação da despesa, que compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das estatais e o orçamento da seguridade social. É importante destacar que existirá apenas uma Lei Orçamentária Anual por ente público, na qual constarão três peças orçamentárias: fiscal, investimentos e da seguridade social, obedecendo-o o princípio orçamentário da unidade.

                O Projeto de Lei Orçamentária Anual será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Assim, caso haja redução na previsão de receita deverá igualmente haver a devida compensação da correspondente despesa, em respeito ao equilíbrio orçamentário (noutro texto faremos os estudos mais aprofundados acerca dos instrumentos básicos de planejamento na administração pública brasileira de acordo à Lei de Responsabilidade Fiscal).

                Seguindo o princípio da anualidade, entende-se que a lei orçamentária anual possui vigência anual, ou seja, adstrita ao exercício financeiro, que, segundo o artigo 34 da Lei 4.320/1964, coincidirá com o ano civil (1 de janeiro a 31 de dezembro).

                O conteúdo básico das leis de orçamento envolvem a mensagem de lei; o projeto de lei contendo o texto legal; e os anexos que consistem em quadros e planilhas detalhadas com informações sobre as receitas e as despesas a fim de definir o conteúdo obrigatório que deve constar dos projetos.

                Atendendo ao disposto na Lei 4.320/1964 (artigos segundo e vinte e dois) a proposta orçamentária será acompanhada dos documentos a seguir relacionados:

I – Mensagem, que conterá: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

II – Projeto de Lei de Orçamento;

III – Tabelas explicativas, das quais, além das estimativas de receita e despesa, constarão, em colunas distintas e para fins de comparação: a-) a receita arrecadada nos três últimos exercícios anteriores àquele em que se elaborou a proposta; b-) a receita prevista para o exercício em que se elabora a proposta; c-) a receita prevista para o exercício a que se refere a proposta; d-) a despesa realizada no exercício imediatamente anterior; e-) a despesa fixada para o exercício em que se elabora a proposta; f-) a despesa prevista para o exercício que se refere a proposta.

IV – Integrarão a Lei de Orçamento: a-) sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo; b-) quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as Categorias Econômicas; c-) quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação; d-) quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

V – Acompanharão a Lei de Orçamento: a-) quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação de fundos especiais; b-) quadros demonstrativos da despesa; c-) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.

                Como já dissemos anteriormente, a Lei Orçamentária Anual e as demais leis dos orçamentos, como preconizados na Constituição Federal de 1988, tem suas disposições contidas noutras legislação aplicável, como, à Lei de Responsabilidade Fiscal. Para isso, noutra ocasião faremos escritos, mediante estudos mais específicos dos orçamentos da administração pública brasileira na lei de responsabilidade fiscal.

Considerações Finais

                Os estudos em que debruçamos, consubstanciados às fundamentações legais e teóricas, mencionados no presente início desse trabalho, visando, sobretudo, conscientizarmos para participarmos no processo orçamentário da administração pública brasileira.

                Os instrumentos básicos de planejamento da administração pública brasileira, assim como, as outras atividades desenvolvidas nela são feitas o que a lei manda, o que não está escrito na lei é proibido. E não poderia ser diferente. Afinal de contas, as receitas previstas e as despesas fixadas dos orçamentos, na sua grande maioria, são derivadas dos tributos arrecadados e pagos pela sociedade e carreados para os cofres públicos. Por isso, tem de ser burocráticas, as suas previsões, fixações e execuções. Desta forma, nada é imposto, pois, as políticas públicas contidas nos programas de governo nascem dos embates políticos advindos dos pleitos eleitorais.

 Como já dito, no presente estudo, o autor do livro Controladoria e Governança na Gestão Pública (SLOMSKI, 2005: pág. 43), lecionou que o “Programa de governo é o conjunto de propostas e ações do candidato para determinado pleito eleitoral, em que uma expressão típica de um discurso político é “se for eleito, farei”. Essa expressão, dita no calor da campanha política, deverá ser expressa, de forma detalhada, no Plano Plurianual. Pois a política é a arte de conversação, em que vence o pleito eleitoral aquele que tiver os melhores argumentos transmitidos em seus discursos durante a campanha eleitoral. Ou seja, aquele que apresentar o melhor programa de governo para o mandato a que estiver concorrendo”.

Dessa forma, enquanto na iniciativa privada os orçamentos é facultativo, na administração pública brasileira é obrigatória, dito isso, clarifica-nos que as diferenças entre elas são significativas.

O planejamento da captação dos recursos públicos para aplicação nas suas políticas públicas aprovadas, no decorrer de determinados pleitos eleitorais, justifica-se respeitar o dinheiro pago pela sociedade, na forma de tributos. Apesar de que para as receitas públicas, não há só as tributárias, entre outras podemos citar, por exemplo: agropecuárias, industriais, serviços, patrimoniais. Quando estudarmos, de maneira mais aprofundada, trataremos as temáticas das receitas e despesas públicas. Por ora, é preciso entender de como se dão o planejamento dos programas de governo, para daí e só depois a sua execução. Primeiro planeja, e depois executa, e quem planeja não executa, e muito menos, controla.

Como já mencionados, e sempre que possível, faz-se necessário de se falar, conforme nossos estudos demonstraram: os instrumentos básicos de planejamento nascem do calor da campanha eleitoral, que uma vez eleitos os candidatos escreverão os seus programas de governo. Iniciando-se, assim, nos municípios pelo plano de diretor, seguindo-se para os projetos de leis de inciativas à elaboração pelo Poder Executivo, com aprovação do Poder Legislativo, quais sejam: o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e a Orçamentária Anual.

A Constituição Federal de 1988 inovou ao tratar dos instrumentos de planejamento para a administração pública federal. Enquanto nas esferas dos estados e municípios, fizeram-se através das suas constituições estaduais e leis orgânicas municipais.

Muitos renomados autores e profissionais especializados da contabilidade pública entendem, como, SLOMSKI (2005), que, no Brasil, não há o que reclamar do ponto de vista do processo de planejamento, haja vista que cada ente federativo (União, Estados, Municípios) tem autonomia político-administrativa, cabendo tão somente ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo local discernir sobre o que é melhor para os seus, para que haja a produção do bem-estar social da coletividade local. Só não tem autonomia plena aquele ente federativo que, por má gestão e/ou falta de planejamento no passado, comprometeu-se além de suas possibilidades financeiras atuais ficando, desta forma, comprometido com parte de suas dívidas.

No entanto é, é preciso aprimorar, ainda mais o processo de planejamento. Faz-se necessário que a Lei de Orçamento deixa de ser autorizativa para ser executiva. Eu explico: autorizativa porque o Legislativo autoriza o Executivo a executar, conforme a elaboração do orçamento pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo. No processo atual, como vimos, só entra na Lei Orçamentária Anual (LOA) aquilo que esteja previsto no Plano Plurianual (PPA). Entretanto, o cidadão ao final do exercício, observa que muito daquilo que estava fixado não foi executado, gerando, dessa forma, uma informação inexplicável ao cidadão comum, uma vez que o orçamento prevê a receita e fixa a despesa em igual montante, não havendo explicação plausível para o não cumprimento daquilo que havia sido fixado no orçamento como despesa a ser realizada no exercício.

Os Instrumentos Básicos de Planejamento da Administração Pública Brasileira, como vistos, não é uma relação de débito e crédito. Eles são muito mais que isso, pois que, são planos que se relacionam uns com outros, que se complementam. Sempre que possível, devem estar bem presentes em nossas mentes: nascidos quando ocorreram discursos políticos nos embates das eleições. Devemos, então, como cidadãos conscientes dos direitos fundamentais garantidos na forma da lei: participar do processo de planejamento local. Ao invés, de só procurarmos aderir aos movimentos econômicos, políticos e sociais contrários aos programas de governo nacional e regional, devemos sim é, voltarmos nossas preocupações, reinvindicações e participações mais constantes nos instrumentos básicos de planejamento da administração pública municipal, na comunidade em que vivemos. Afinal de contas, cada um de nós, somos munícipes, depois estados e só mais depois federal.

Para tanto, sugerimos que sejamos partícipes da prestação de contas dos atos e fatos públicos dos gestores públicos eleitos por nós mesmo, que mais afetam as nossas vidas.

“Compreender o processo de planejamento implantando no Estado Brasileiro e, para assim, entender e contribuir para a melhoria dos gastos públicos”. (Valmor Slomski).

Edmilson Antônio de Paula

É contador no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo, câmpus de Barretos. Graduado em Ciências Contábeis e Pós-Graduado em nível de especialização em contabilidade pública e responsabilidade fiscal.