Orçamento Público

“O Orçamento Nacional deve ser equilibrado. As dívidas devem ser reduzidas, a arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos se a nação não quiser ir à falência. As pessoas devem, novamente, aprender a trabalhar, em viver por conta pública”. (Marco Túlio Cícero: jurista, escritor, filósofo, político).

Em nossos estudos e pesquisas, no espaço disponível no blog Edmilson de Paula, após sugestões acolhidas, passemos a partir o presente texto trazer informações orçamentárias, quais sejam: noções básicas do que é orçamento público, os principias tipos de orçamentos, o tipo de orçamento adotado no Brasil.

As fundamentações teóricas e legais do presente estudo e pesquisa decorreu da obra bibliográfica A Nova Contabilidade Aplicada ao Setor Público, de autoria do professor, mestre e escritor Valmir Leôncio da Silva (São Paulo – 2013: Atlas). Também apoiamos na cartilha Orçamento Cidadão ( Brasília -2015) e da Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, ambas elaboradas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Secretaria de Orçamento Federal.

Fizemos o uso de textos escritos por Fernando Lima Gama Júnior, o conceito de orçamento público. O autor é auditor federal de controle externo do Tribunal de Contas da União de Mato Grosso.

Em nossas observações, sem esgotar o assunto, debatemos da importância do orçamento público desde sua elaboração, execução e avaliação, de serem preparados por profissionais da contabilidade aplicada no setor público, vez que no meu ver, os são legalmente habilitados e conhecedores das técnicas orçamentárias, como estabeleceu as atribuições desses profissionais: contadores e técnicos contábeis. Essas observações estão escritas no final do presente trabalho, isto é, depois de mencionadas às fundamentações teóricas e legais já mencionadas.

Vamos juntos então, estudar e aprender sobre o orçamento público, que desde já antecipamos que enquanto na administração pública é exigido sua obrigatoriedade por legislação federal específica, na administração empresarial é facultativa, uma necessidade puramente de cunho gerencial.

O conceito de Orçamento Público.

No linguajar popular, orçamento é uma relação ou um rol de despesas e receitas que determinada pessoa tem para pagar ou para receber durante um determinado período, que pode ser um mês ou um ano, por exemplo. Não é por pouco motivo que nos primórdios do orçamento na administração pública, a peça era vista como um documento meramente contábil, sem nenhuma ou com pouca vinculação aos instrumentos de planejamento (orçamento tradicional).

O orçamento público, portanto, pode ter um viés mais contábil, enfocando exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (peça meramente contábil), mas também pode ser um instrumento de planejamento da aquisição de algum bem, como um imóvel ou veículo, quando as pessoas resolvem reter ou guardar parte de suas rendas por um determinado período com vistas a uma aquisição futura.

Essa integração entre o planejamento e o orçamento se deu com força no meio empresarial na década de 1960, quando passou a ser visto como um instrumento poderoso de planejamento e não só como um documento contábil. Essa discussão também teve lugar no setor público que evoluiu de um orçamento que se caracterizava por ser uma peça contábil (orçamento tradicional) para ser um importante instrumento de planejamento dos governos (orçamento-programa).

O Orçamento é um instrumento que informa o que o governo planejou para ser feito em um ano. Nele você encontrar, por exemplo, quantas escolas serão construídas, quais rodovias serão duplicadas e quanto deverá ser o gasto com a saúde das pessoas. Ele também faz uma previsão dos recursos que vão financiar as realizações orçadas. Como ele traz receitas e despesas, o orçamento é uma peça importante para o equilíbrio fiscal.

O Orçamento Público, destacado na figura da Lei Orçamentária Anual é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. Na atualidade, o conceito está intimamente ligado à previsão de receitas e fixação das despesas públicas.

Podemos dizer também que o orçamento público é um programa de trabalho do Poder Executivo, que contém: plano de custeio dos serviços públicos; plano de investimentos e inversões; plano de obtenção de recursos.

Entender o orçamento público permite saber a origem dos recursos que garantem o funcionamento das escolas, dos hospitais, enfim, do que é público.

O orçamento é organizado por meio dos programas e das ações. Programas retratam as agendas de governo, organizadas por recortes selecionados de políticas públicas. Eles expressam e orientam a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade ou destinada ao apoio, à gestão e à manutenção do próprio estado. Quanto às ações, é delas que resultam os produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender um objetivo de um programa.

A Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão, no seu artigo segundo entendeu por: a-) Programa, o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual; b-) Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais remeta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; c-) Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo; d-) Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços.

Então, os recursos destinados a um programa são distribuídos entre as ações que o compõem, em um processo denominado alocação de recursos. Mais do que definir o quanto será gasto, ele aponta o que será feito.

Por tudo isso, conhecer a organização, a estrutura das informações e o funcionamento do orçamento torna-se imprescindível para o exercício pleno da cidadania.

Principais Tipos de Orçamento

Segundo o professor Lino Martins em seu livro Contabilidade Governamental (2004, p. 44), o tipo de orçamento é a característica que determina a maneira pela qual o orçamento é elaborado, dependendo do regime político vigente. Daí dizer que os orçamentos variam segundo a forma de governo e podem ser classificados em três tipos: a-) Legislativo; b-) Executivo; c-) Misto. No Brasil, é o modelo misto consagrado pelos textos constitucionais. É o modelo no qual o orçamento é elaborado e executado pelo Poder Executivo, cabendo ao Legislativo a sua votação e controle. Os principais tipos de orçamento público são:

Orçamento Tradicional ou Clássico: é a mais antiga técnica. Era aquele onde constavam apenas a fixação da despesa e a previsão de receita, sem nenhuma espécie de planejamento das ações de governo.

Orçamento de Desempenho ou por Realização: é uma evolução do orçamento tradicional. Sua origem vem do início do século passado. Nesse tipo de orçamento, o gestor começa a se preocupar com o resultado dos gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber às coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra.

Orçamento de Base Zero: é uma técnica de elaboração de orçamentos públicos e privados, que surgiu no final dos anos 1960, para eliminar uma prática nociva à apresentação de justificativas para o aumento de verbas. Técnica utilizada para a confecção do orçamento-programa, que consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. Dessa forma, os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária , como se estivessem partindo do zero, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo.

Orçamento Participativo: é um importante instrumento de complementação da democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados a cada ano, com os recursos do orçamento da prefeitura. Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da cidade.

Orçamento-Programa: é um dos instrumentos de planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades que a administração pública pretende realizar, além de estabelecer os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados e oferecer maior transparência dos gastos públicos. É o instrumento pelo qual o governo estima as receitas e fixa as despesas para poder controlar as finanças públicas e executar as ações governamentais, ensejando o objetivo estatal do bem comum.

O Orçamento-Programa foi introduzido no Brasil através da Lei Federal n 4.320, de 1964 e do Decreto Federal – Lei n 200, de 1967. A principal característica desse instrumento de planejamento é o de a elaboração orçamentária ser feita em função daquilo que se pretende realizar no futuro. No orçamento – programa, é o modelo adotado no Brasil, compreendendo a elaboração e execução de três leis – o plano plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias (LDO) e a do orçamento anual (LOA) -, que em conjunto, materializam o planejamento e a execução das políticas públicas federais. A lógica do orçamento-programa são os problemas a resolver, os recursos a aplicar e sua classificação.

Conclui-se, então, como pudemos observar que, o orçamento público não é mais uma relação de débito e crédito, ele é muito mais do que isso. O orçamento público é muito utilizado para planejar o que o governo pretende realizar em determinado período de tempo. Destaca-se que na administração pública é obrigatório, enquanto na administração empresarial é facultativo.

Os serviços públicos produzidos por suas entidades criadas por lei para atender sua finalidade, por exemplo, como os são das áreas da saúde e da educação, cujos são pagos com dinheiros na forma de tributos pela sociedade e carreados para os cofres públicos. Nesse sentido, por exemplo, nos planos governamentais lá constarão quantas escolas e postos de saúde serão construídos e mantidos.

Para refletirmos a melhor maneira na elaboração do orçamento público, utiliza-se através da execução orçamentária de um dado exercício com aplicação de índices inflacionários oficiais. Acompanhar execução orçamentária como uma das finalidades para elaborar as propostas orçamentárias são de atribuições dos profissionais da contabilidade no setor público. Tais profissionais com habilitação ativa no Conselho Regional de Contabilidade, aprovado em concurso público e em exercício no cargo, é o mais preparado, tecnicamente e habilmente, para tais acompanhamentos e controles.

Como já foi destacado no presente estudo, o tipo de orçamento adotado no Brasil, é o orçamento-programa. O orçamento-programa compreende a elaboração e a execução das políticas públicas. Dessa maneira, é de fundamental importância que na sua elaboração sejam ouvidas as pessoas interessadas no assunto. Acolhidas às sugestões dos interessados, e em seguida, apresentar sua versão final para os atores alvos envolvidos.

Na etapa seguinte, a execução orçamentária refletem nos balanços públicos, por isso seus registros devem ser efetuados por profissionais da contabilidade pública, devidamente habilitados para tais funções. As despesas públicas seguem a rigor os mandamentos legais, que noutras oportunidades trataremos do assunto.

A iniciativa da elaboração do orçamento público é do Poder Executivo, que por sua vez, encaminha para aprovação no Poder Legislativo que, tendo sua aprovação com sua publicação legal, inicia-se à execução orçamentária pelo Poder Executivo. A execução orçamentária como já mencionamos, trataremos noutra ocasião.

E por fim, queremos mencionar o conceito mais antigo e conhecido do orçamento público, que nos ensina o professor Aliomar Baleeiro (1994), “(…) o orçamento é um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo período e em pormenor, a realização das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e fins adotados pela política econômica e geral do país …”

Conclui-se, então, que nós como sociedade temos o direito e o dever de exercer o controle social. Controle social é aquele que é feito pela população. É a utilização de instrumentos de prestação social de contas e avaliação de desempenho com o intuito de possibilitar maior transparência das ações públicas.

Nos estudos seguintes, mas noutro texto, faremos tentativas para estudar e pesquisar os instrumentos do processo orçamentário o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), que estão previstos na Constituição Federal. Uma breve definição de tais instrumentos governamentais são os seguintes:

Plano Plurianual (PPA): é um planejamento de médio prazo, que define as estratégias, diretrizes e metas do governo por um período de 4 anos.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): é a que define as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e serviços mais importantes a serem realizados no ano seguinte. É a lei que estabelece a ligação entre o PPA e a LOA.

Lei Orçamentária Anual (LOA), é o orçamento propriamente dito, estima as receitas que o governo espera arrecadar ao longo do próximo ano e fixa as despesas a serem realizadas com tais recursos.

 

Edmilson Antônio de Paula

É contador no Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo, no campus Barretos. Graduado em Ciências Contábeis e especialista em contabilidade pública.